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工伤救济面前两道坎儿工伤申请十年难认定

2018-06-06 18:33:36

工伤救济面前两道“坎儿” 工伤申请十年难认定

第1页:难迈前置程序这道坎 第2页:“所有程序都依法” 第3页:在循环中存活 第4页:“最完整”的程序救济路 第5页:“就是案件事实的一部分”  无论国家机关公务员,还是企业职工,都会面临因工受伤的风险。对于工伤案件解决而言,“想快也快不了”,少则一一两年,多则三五年,原因就在于面前有两道“坎儿”,一是行政复议前置程序,二是所有程序过于繁琐。  河北的赵艳玲申请工伤待遇时,受阻于行政复议前置程序这道“坎儿”,虽经历3次认定、3次行政复议、两次行政诉讼仍无法迈过去;内蒙古的马萍在申请工伤待遇时却受阻于程序繁琐,虽然“花10年走完了所有的工伤认定程序,可这条路似乎永远没有尽头”。  对实践中的此种司法困境,权威劳动法专家的解决思路在于,不但要删除行政复议前置程序,更彻底的方案还是应将工工伤认定权直接交由法院行使,排除行政权力在其中的定性作用,真正简化程序。  难迈前置程序这道坎  赵艳玲长达5年的工伤申请,被卡在了行政程序里,历经3次认定、3次复议、两次诉讼仍未果。  她怎么也想不明白,在行政复议过程中,劳动保障局缘何会推翻自己的决定;令她更加想不明白的是,这样下去,何时才是尽头  法治周末 陈霄 发自河北沧州  《法治周末》第一次见到赵艳玲时,她拄着拐杖,由两名家人陪同,在北京市一家法律援助机构狭小的接待室里,滔滔不绝地向法律援助律师叙述她已经走了5年的工伤救济路———申请工伤认定、得到认定、行政复议后又不被认定、再次行政复议、行政诉讼、不被认定、再复议。  任何一个对行政程序不熟悉的局外人,光是听着这一而再、再而三的认定和复议,够晕一阵儿。  久病成医,5年来在工伤认定的各种程序中摸爬滚打的赵艳玲,如今对行政行为的时限、程序、救济途径等法律规定“门儿清”。在一家工伤法律咨询站上,她甚至常常义务解答问题。  转了5年回到原点  时间回溯到2005年6月16日,当时在河北省沧州市弹簧厂车间工作的赵艳玲,从厂里的仓库走出来时,在门前摔了一跤。两天后,经沧州市一家医院诊断为右膝关节滑膜炎。  4个月后,在赵艳玲准备给右膝关节作手术时,医院给出了不一样的诊断结论:右膝关节滑膜炎、右胫骨平台踝间隆突骨折(陈旧)、右膝前交叉韧带损伤(陈旧)(以下分别简称第一处伤、第二处伤和第三处伤)。  在医生的提示下,赵艳玲想起了那次摔倒,回忆瞬间复活了:“之前滑膜炎通过理疗都能治好,那次之后试过多种办法再也没好过。”  2006年3月,赵艳玲向当时的沧州市劳动和社会保障局提出了工伤认定申请,开始了她的工伤救济“征程”。  随后,劳动保障局认定她第二处伤和第三处伤属于工伤([2006]278号决定书)。这一决定出来之后,赵艳玲和她的单位都不服,都提起了行政复议,前者要求将3处伤均认定为工伤,后者要求撤销上述决定书。  复议机关———沧州市政府认为,赵艳玲在工作时间、工作地点因工作原因受伤,其所受伤害应认定为工伤,于是撤销了278号工伤认定决定书,责令劳动保障局重新认定。  2007年3月,劳动保障局重新作出一份工伤认定决定书(号),认定赵艳玲的3处伤均不属于工伤。  赵艳玲对这份“公然违背上级政府意见”的认定书非常吃惊,同一机关对她从两处认定到3处均不认定的转变,也令她错愕不已。她再次向沧州市政府提起行政复议。  对于劳动保障局改变认定决定所依赖的新证据(即沧州市劳动能力鉴定组的一纸专家意见书),沧州市政府认为劳动能力鉴定组不属于法定的医疗单位,“其有关证明不具有法定证明力”,因此劳动保障局“认定赵艳玲不属于工伤的主张不成立”,再次撤销号决定书,作出沧政复字(2007)016号决定书,责令劳动保障局重新认定。  上述复议决定一出,沧州市弹簧厂一纸诉状就将沧州市政府告到了法院,诉请撤销这份复议决定书,维持号工伤认定结论。12345下一页NextPage 第1页:难迈前置程序这道坎 第2页:“所有程序都依法” 第3页:在循环中存活 第4页:“最完整”的程序救济路 第5页:“就是案件事实的一部分”  “备感工伤认定的艰难”后,赵艳玲主动放弃了一处伤的工伤认定申请,沧州市政府自己撤销了016号复议决定,弹簧厂随后撤诉。  但沧州市政府并没有改变对赵艳玲工伤认定一事的看法,大半年后出具的号行政复议决定,仍然撤销劳动保障局的号决定书,责令重做。  沧州市弹簧厂再次提起行政诉讼。官司从沧州市中级人民法院一直打到河北省高级人民法院,2010年3月,河北省高级人民法院终审判决,维持沧州市政府号行政复议决定。  此后过了将近半年,沧州市人力资源和社会保障局(此前的劳动保障局)根据沧州市法医鉴定中心咨询意见报告,重新作出工伤认定决定书(号),仍然认定赵艳玲3处伤均不属于工伤。  数度进出人保局、历经人保局从旧楼到新址、儿子从高中到大学到工作,赵艳玲在拿到这纸工伤认定书那一刻,感觉“自己好像花了5年时间转了一个圈”,现在回到了原点。  “他们递给我认定书的时候,直接跟我说'你去复议吧’。”赵艳玲不记得自己第几次走进了市政府的大门,在这幢多年未修葺的大楼一层,再一次递交了行政复议申请。  “所有程序都依法”  细算下来,从申请工伤认定以来,赵艳玲经历了3次认定,3次行政复议,两次诉讼(其中一次经历一审和二审),至今仍在等待第四次行政复议结果。  《法治周末》在当地走访了对赵艳玲工伤申请持不同看法的沧州市政府和沧州市人保局,双方都对赵艳玲其人表示同情,但同时也都认为赵艳玲几年来“所有程序都是依法走下来的”。  对于沧州市劳动保障局对赵艳玲的同样3处伤出现两个截然不同的认定结论(278号和号),人保局工伤认定科负责承办该起认定的邓姓科员告诉,劳动保障局推翻自己的认定,是本着对当事人和纳税人负责的态度,根据自己主动的调查取证,采纳专家意见,既然第二处伤和第三处伤将导致受伤人无法自我移动,而赵艳玲摔倒后的一些时日还坚持上班,因而可判断这两处伤根本不是那次摔倒造成的,当然不属于工伤。  “后来政府认为劳动能力鉴定组的证明没有法定效力,我们又主动调查取证,获得沧州市法医鉴定中心咨询意见报告,论证了同样的观点,所以仍然不认定工伤。”该邓姓科员向解释最新这份工伤认定结论。  “所有认定都是依法作出的,虽然政府撤销了我们的两次认定,也只是各人对法律的理解不一致而已。”人保局法制科位科长认为。  沧州市政府法制办行政复议科左科长也表达了同样的看法:“我们认为根据现有的证据来看,应该认定是工伤,但人保局有自己的判断,他们不认为是工伤,我们不能要求下级完全按我们的意思办。”  左科长称,她个人并不希望看到劳动者经历这样繁琐的程序,“但没办法,都是法律规定的”,一旦一项具体行政行为被撤销重做,一切就得从头再来一遍,双方当事人又总有一方觉得对自己不公平,不服,就又会启动救济程序。  作为人保局的上级部门,沧州市政府虽然有责令下级重新作出具体行政行为的权力,但却没有依据自己的见解直接认定工伤的权力。这也是赵艳玲的工伤认定不停地在行政程序中循环往复的重要原因———上级与下级意见不一致,但不能直接改变下级意见,于是每次都只能撤销下级的意见,让下级重来。上一页12345下一页NextPage 第1页:难迈前置程序这道坎 第2页:“所有程序都依法” 第3页:在循环中存活 第4页:“最完整”的程序救济路 第5页:“就是案件事实的一部分”  在循环中存活  赵艳玲说,弹簧厂后来给她支付过一年的病假工资,每月270元。5年来自己独自一人供养儿子念书、上大学,又没有收入,完全依靠家里父母和姐弟的支援。  沧州市弹簧厂也觉得自己很冤,人事科科长刘少甫告诉,工厂给职工都上了工伤保险,职工如果被认定为工伤,是从工伤保险基金中支付,工厂不需要再为职工工伤埋单,“即便如此,我们也是抱着负的态度,她不是工伤就不该认定为工伤”。  “一切都是按规定来的,国家法律有规定,我们工厂也有相应的规定,不按规定胡来,肯定是不允许的。”在那个一切看起来颇有时代感、仿若进入上世纪60年代影视工厂场景的弹簧厂的一个办公室里,刘少甫一再向强调工厂的立场。  已经供儿子上大学的赵艳玲,底气更足了,她说要把工伤认定的维权路一直走下去,虽然不知道还要经历多少道繁复的程序,“我最艰难的时候已经过去了”。  “赵艳玲工伤案不是我见过最长的,我还碰到过一个涉及职业病鉴定的,六七年了,现在还没了结

工伤救济面前两道坎儿工伤申请十年难认定

。”人保局位科长对专门就此来访颇感诧异,“工伤认定一有争议就得弄上几年,这是很常见的。”  赵艳玲案复杂的另一个原因则是,当唯一具有工伤认定权的人保局作出认定后,对认定不服的一方,不能够直接到法院起诉人保局,而只能先申请人保局的上级单位进行行政复议,才能再走诉讼程序,即所谓的“复议前置”。这使当事人在多了一条救济途径的同时也多了一层救济程序。  据称,目前正在修改的《工伤保险条例》,有呼声将此复议前置程序剔除,使工伤救济程序简化。但有实务部门人士担心,将行政复议程序剔除,一些本来可以通过内部纠错监督的案件都涌到法院,会增加法院的审理压力。  “有利有弊。”左科长总结说。  十年走不尽的救济路  几乎所有看过马萍工伤申请救济程序材料的人,都会大吃一惊:从申报工伤未果,被辞退后提起劳动仲裁,确认劳动关系后再申请,到行政复议,行政诉讼两审,到工伤得到认定,单位再提行政复议,工伤认定被撤销,马萍再起诉……从20世纪打到了21世纪  法治周末 陈霄  马萍对《法治周末》说的第一句与最后一句话是“10年了,我把人生最宝贵的10年耗在上面,至今没有结果”。  马萍的法律援助律师韩世春承认,这是他碰到过历时最长的工伤认定申请案件,他称马萍“花10年走完了所有的工伤认定程序”。  10月11日上午,在内蒙古高级人民法院的一个审判庭,马萍案二审开庭。庭审持续了两个半小时,庭审中争议最多的仍然是10年前发生的事件真相:马萍受伤当天是不是去收税,她是不是被人打伤。  这次诉讼,无论胜败如何,她仍将面临一个未知的工伤认定结论或行政复议决定,“这条路似乎永远没有尽头。”马萍说。  劳动关系确认了5年  与马萍的交谈持续的时间比了解案情需要的时间更长。这个已届40岁的汉族妇女,操着所在内蒙古乌拉特中旗地区的方言,吃力地向讲述她的经历,一直没有离开过这个地区的她“不会讲普通话”。  马萍说,1999年的那个初冬夜,令她印象深刻,作为乌特拉中旗德岭山税务所的税务员,在白天去灯塔村高文家收税未果后,她选择晚上有人在家时去催收农业税。“高文拒绝缴税,还将我推倒,头磕到他家门口石阶上”,头部和腰部受伤,后经公安局委托法医鉴定为轻伤。  这是马萍人生的一个转折。  受伤之后,马萍向单位要求申报工伤,德岭山地税所所属的乌中旗地方税务局以走访调查“没有找到高文打马萍的直接证据”为由拒绝,并于次年辞退了马萍。  马萍随后向乌中旗劳动争议仲裁委员会申请仲裁,要求撤销税务局的辞退决定并补发工资奖金、支付医药费用等。劳动仲裁委员会裁决税务局恢复马萍工作并支付相应工资。  裁决下来后,税务局不服,向乌中旗人民法院提起诉讼,后者维持了裁决。上一页12345下一页NextPage 第1页:难迈前置程序这道坎 第2页:“所有程序都依法” 第3页:在循环中存活 第4页:“最完整”的程序救济路 第5页:“就是案件事实的一部分”  仍然不服的税务局向巴彦淖尔市中级人民法院上诉,最终巴市中级人民法院维持了一审判决,马萍得以恢复与税务局的劳动关系。  此时已是2005年。  长期从事劳动法律援助的韩世春告诉《法治周末》,劳动关系的确认程序是许多企业、尤其是许多中小企业的劳动者遇到劳动纠纷时经常必须经历的,对于工伤案件而言,“一旦摊上确认劳动关系,再怎么想快也快不了”,少则一两年,多则三五年,劳动者“就耗在这儿了”。  而事实往往是,“单位财大力厚,它不怕耗,程序就一道道地逐个走呗。”  “最完整”的程序救济路  当马萍以为劳动关系的确认给她的工伤认定带来曙光的时候,完全没有想到,另一个5年的轮回在等待着她,并且在这第二个5年后,她的工伤救济申请仍旧是未知数。  2007年3月,乌中旗人事劳动和社会保障局采纳地税局建议,对马萍申请工伤认定一事答复称,该申请已超出法定受理期限,并建议其通过其他途径予以解决。  随后马萍到巴市信访局上访。2008年,巴市劳动保障局审查认为超过法定申请时效,正式下达不予受理案件通知书。马萍于是向内蒙古劳动和社会保障厅(现为人力资源和社会保障厅)提起行政复议,后者维持了不受理决定。  马萍不服,向巴市临河区人民法院提起诉讼。2009年,临河区法院仍然认定其工伤认定申请时间已超过《工伤保险条例》规定的一年工伤认定申请期限,对巴市劳动保障局的决定予以维持。  同年,马萍向巴市中级人民法院上诉,案件出现转折。巴市中级人民法院认为,马萍此前在应对劳动关系确认事宜,事后也多次申请工伤认定,还到处申诉,“一直都在主张自己的权利”,时效审查应充分保护弱势群体的合法权利,故判决撤销巴市劳动保障局不予受理的通知书。  2009年11月,马萍终于迎来工伤救济申请的第一次“肯定性胜利”———巴市劳动保障局认定她是工伤。  “胜利”成果只保有了不到40天。马萍所在单位乌中旗地税局向巴市政府提请行政复议。  在复议期间,“另生枝节”。乌中旗公安局在事隔10年之后,对当年高文抗税打人一事作出不予立案决定。而据当时接报案后到现场调查的民警回忆,“旗地税局让我们别调查,由地税部门劳务室调查”。  乌中旗公安局这份与10年前委托鉴定书描述的案情颇有出入的决定,最终被复议机关巴市政府采纳为关键性证据,撤销了马萍的工伤认定结论,要求巴市劳动保障局重新认定。案情急转直下。  2010年3月,马萍向巴市中级法院提起行政诉讼,请求撤销巴市政府的行政复议决定,但一审败诉。随后,马萍向内蒙古高级人民法院上诉。  10月11日上午,马萍案二审开庭。上一页12345下一页NextPage 第1页:难迈前置程序这道坎 第2页:“所有程序都依法” 第3页:在循环中存活 第4页:“最完整”的程序救济路 第5页:“就是案件事实的一部分”  “就是案件事实的一部分”  10年来,作为税务局合同制协税员的马萍,为申请工伤认定,从劳动关系确认到仲裁,到行政复议到行政诉讼,走完了“最为完整的工伤救济程序”。  马萍自身并不明白,至今仍照常支付自己工资的税务局,为何在由工伤保险基金支付而不需要单位再掏钱的工伤待遇上,与自己如此斤斤计较;她也不明白,成为公认意义上的“公家人”的自己为何在工伤维权上会与那些中小企业劳动者殊途同归;她更不明白,一次工伤认定,为什么在经历了各种各样的程序之后,10年仍然没有确定结果,“要命的是,这些程序都是法律规定的”。  马萍的最后一个疑问,相关实务部门在调查过程中曾经提及,据他们称,目前正在修订的《工伤保险条例》,试图将工伤认定案件的行政复议前置程序删除,劳动部门对工伤认定后,不服的一方可以直接向法院起诉,不必一定经过行政复议,这有利于整个工伤认定程序的简化。  然而,着名劳动法专家王全兴接受《法治周末》采访时认为,没有行政复议前置程序,虽然不失为一种解决途径,但更彻底的方案还是将工伤认定权直接交由法院行使,因为从本质上“工伤认定本来就是案件事实的一部分”,从根本上删除行政权力在其中的决定性作用,使工伤认定案件如同普通的民事案件一样,接受法院一家权威部门的审视,对整个程序的减化作用才是真正有效的。  这也是学界几年来呼声比较高的一种修法方案。  如果正在修订的《工伤保险条例》能够采纳这种意见,将意味着,未来的马萍们要申请工伤救济,在一两年内会得到一个终局性的结论。  ■手记  是死是活 给个痛快  在采访赵艳玲工伤和马萍工伤两个案件的过程中,我一度被她们所经历的这些程序所困扰。在认定、复议、诉讼的循环往复中,在长达数年的救济申请中,由于两人家庭背景和受教育程度的差异,一个“久病成医”成为劳动法律咨询解答者,一个不胜其烦却又无可奈何地一步步往下走,尽管未来不可预知。  面对,她们并没有痛恨这些白纸黑字的法律程序。然而,作为案件的局外人,我最大的感受却是,是死是活,为什么不能给个痛快?  固然一个人的一生没有几个5年和10年可以耗费,纯粹从工伤救济申请的本意来看,对作为弱者的劳动者的救助应当是第一位的,虽然我们并不鼓励制度不加区别地浪费多种渠道筹集和积累的基金,但是在这两个个案中,可以非常清楚地看到,如果赵艳玲的父母不是离休干部,兄弟姐妹不是深眷亲情无私接济,她别说由受助者成为助人者,别说供养儿子大学毕业工作,恐怕连生存都无以为继;如果马萍不是用了5年时间得到一个公正的判决,一直拿着税务局照常支付的工资,在正值人生壮年的期间,由于已经出现的癔症症状,她的日子恐怕也不太好过得下去。我也相信,在我没有看到的更多的个案中,不是所有需要救济又为程序所累的劳动者,都有如此的幸运。  这两个个案背后,折射的是一个永恒的法律命题———公正与效率的平衡。如果没有对救济申请的严格审查,劳动者非常容易得到救助,固然有了效率,但对于缴纳社保费用的劳动者,就是不公正的;而如果没有对亟待救助的劳动者提供足够及时的帮助,反让他们的时间耗费在无休止的程序当中,没有效率,也不公正。  如何去寻求当中的平衡点,并不是这两个个案所能够承载的。我们只是希望,问题的彰显,对于正在寻求平衡点的立法者,对于备受期待的修订草案,能有些许的提示:法律不仅关乎宏观的国家伦理叙事,更关乎公民的柴米油盐。上一页12345

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